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如何處理跨越新舊《條例》的違紀行為

來源:中國紀檢監察報 發布時間:2019-04-24

【典型案例】

劉某,男,中共黨員,A區某局工程建設部門負責人。

2018年10月,有群眾向紀檢監察機關舉報劉某與在其部門承攬工程項目的某建筑公司法定代表人趙某往來頻繁,關系密切,存在違紀問題。經查,2016年12月,劉某因購房資金不足,利用職務之便向趙某借款70萬元,且直至案發仍未歸還趙某借款。無證據證明劉某無歸還意圖。

【分歧意見】

劉某的行為屬于借用管理和服務對象的錢款,但在該案處置過程中,對劉某的違紀行為應當適用哪年的《中國共產黨紀律處分條例》(以下簡稱《條例》),2015年《條例》還是2018年《條例》?

第一種意見認為:雖然案發的時間是2018年,且新修訂的《條例》已經正式施行,但劉某的借款行為發生在2016年,應當適用行為發生時的《條例》,即2015年《條例》。

第二種意見認為:雖然劉某的借款行為發生在2016年,但該行為造成的違紀狀態持續至2018年《條例》施行時仍未結束,應適用2018年《條例》作為立案審查及追究黨紀責任的依據。

【評析意見】

筆者贊同第二種觀點。

一、跨越新舊《條例》的違紀行為適用黨規黨紀的一般原則

新修訂的《條例》正式施行日期為2018年10月1日,對于跨越新《條例》施行日期的違紀行為,在具體適用《條例》時,應注意把握好三個方面:一是對2018年10月1日后發生的違紀行為,一律適用新修訂《條例》;二是對2018年10月1日前發生的違紀行為,應遵循“從舊兼從輕”原則,一般情況下適用違紀行為發生時的規定處理,只有新修訂《條例》不認為是違紀或者處理較輕的,才適用新修訂《條例》處理;三是對開始于2018年10月1日以前,持續或者繼續到2018年10月1日以后的行為,應當適用新修訂《條例》。

二、對違紀借用行為“行為發生時”的理解

本案中,劉某的違紀行為如何適用《條例》不僅取決于對2018年《條例》第一百四十二條“行為發生時”的理解,還取決于對借用行為違紀構成要件的理解。從制度層面分析,在2015年《條例》中并沒有關于公職人員借用管理服務對象錢款構成違紀的直接規定。

2018年《條例》第九十條第一款規定:“借用管理和服務對象的錢款、住房、車輛等,影響公正執行公務,情節較重的,給予警告處分或者嚴重警告處分。”該《條例》規定了“影響公正執行公務,情節較重”的前提條件。關于何為“影響公正執行公務”,中央紀委國家監委法規室編寫的《條例》釋義中第九十二條的釋義指出:可能影響公正執行公務的宴請或者旅游、健身、娛樂等活動安排,主要是指與執行公務相關聯、與公正執行公務相沖突的宴請以及旅游、健身、娛樂等活動安排。關于何為“情節較重”并無具體標準,但結合可能影響公正執行公務的前置要件分析,筆者認為可以從三個方面予以考慮:一是借用管理和服務對象財物長期不歸還;二是借用財物的金額或價值較大;三是借用行為對公職人員公正履職造成較嚴重的不良影響。因此,從2018年《條例》第九十條規定的立意分析,對于借用管理和服務對象財物行為達到違紀標準其實仍需要符合相應的要件,并非僅以公職人員借用行為單獨構成違紀。

結合劉某借款的案例進行分析。從新舊《條例》及相關的黨規黨紀關于違紀借用行為的規定來看,公職人員借用管理服務對象財物構成違紀的行為與刑法理論上的“繼續犯”在狀態上有相似之處。實踐中,借用行為在出借物轉移占有后實際上已經結束,此時“行為發生時”只能是出借人出借行為履行完畢時,其借款行為本身不具有持續性。而真正觸發“違紀點”的是阻卻借用狀態結束的行為,也即占用管理服務對象財物的行為,正是這種行為造成了占用狀態在時間上的持續,最終滿足了違紀構成要件。因此,借用管理服務對象財物類的違紀行為,不僅僅需要借用行為的發生,還需要占用行為導致的違紀狀態持續,兩者缺一不可。

本案給我們的啟示是,在日常監督執紀過程中,不能簡單地照本宣科,必須認真分析黨規黨紀對違紀行為表述的深刻內涵和立法意圖,做到精準發力,精準處置。

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