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淺議監察法中“談話提醒”的理解與適用

來源:中國紀檢監察報 發布時間:2019-02-13

監察法第四十五條規定,“對有職務違法行為但情節較輕的公職人員……進行談話提醒、批評教育、責令檢查,或者予以誡勉”,以國家法律的形式規定了“談話提醒”。黨內法規中,已多有“談話提醒”的規定。如2016年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》(簡稱黨內監督條例)在規定了提醒談話和誡勉談話的基礎上,第三十一條規定,針對“干部一般性違紀問題的反映,應當及時找本人核實,談話提醒、約談函詢,讓干部把問題講清楚”。此外,2017年試行、2019年修訂實施的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》(簡稱監督執紀規則)在談話函詢后針對問題輕微不需要追究紀律責任的規定,可采取談話提醒等措施進行線索處置。那么,針對某一情節較輕的職務違法行為,談話提醒如何與誡勉談話等措施區分?可否與批評教育、責令檢查等措施同時適用?如何與黨內規定的提醒談話等措施區分?本文擬對談話提醒相關制度的歷史沿革予以簡要梳理,明確其適用條件,為準確適用提供基礎。

“談話提醒”規定的歷史沿革。筆者認為,監察法中談話提醒的規定來源于黨內規定。在黨內文件中,有關談話提醒的規定出現得很早,如1998年中共中央印發的《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》第十八條規定,“對于群眾意見較大的黨員干部,要及時談話提醒。”然而,明確要求建立談話提醒制度的文件應是中共中央國家機關工委同年發布的《關于建立和實行談話提醒制度的意見》(簡稱《意見》)。《意見》要求,“談話提醒的對象,主要是群眾反映有違紀苗頭和其他需要談話提醒的黨員”,談話提醒的主要內容包括“涉及到遵守和維護黨的政治紀律,貫徹執行黨的路線、方針、政策……正確運用權力,勤政廉政……堅持民主集中制原則……以及道德品質、思想工作作風等方面的有關情況”。據此,可以斷定,《意見》規定的“談話提醒”主要針對的是苗頭性和一般情況的提醒,并不針對違紀(哪怕是輕微違紀)的情況。2003年《中國共產黨黨內監督條例(試行)》中專門明確了談話制度的內容,第三十條關于“談話”的規定,與《意見》中談話提醒的主要內容基本一致。然而,對于苗頭性問題則要求進行誡勉談話,這樣一來,等于將《意見》中的談話提醒細分為一般性談話和誡勉談話。

實際上,將提醒談話、談話提醒以及誡勉談話等制度進行適度區分的情況,發生在黨的十八大以后,尤以2016年黨內監督條例最為典型。其規定,提醒談話適用于領導干部有思想、作風、紀律等方面苗頭性、傾向性問題的情況,誡勉談話適用于輕微違紀問題的情況。而紀檢部門對于一般性違紀問題的反映,要采取“談話提醒、約談函詢”措施。這樣的規定,對監督執紀工作規則以及監察法中談話提醒的相關規定有直接影響。

“談話提醒”適用的條件。既然監察法針對情節較輕的職務違法行為,可以采取談話提醒等四種處置方式,那么從監察法第四十五條規定的立法沿革、目的、邏輯以及同條其他項規定的方式來看,談話提醒應當與批評教育、責令檢查、誡勉談話具有不同的含義和適用范圍。而既然將誡勉談話作為“有職務違法但情節較輕的”情況下最后一種處置結果,因此筆者認為,與談話提醒、批評教育、責令檢查等相比,誡勉談話應為是否給予政務處分(相對應黨紀處分)的分水嶺,即“第一種形態”與“第二種形態”的分水嶺。基于此,談話提醒應適用于情節最為輕緩的職務違法,而批評教育、責令檢查介于其和誡勉談話之間,根據個案情況選擇合適處置措施。

既然談話提醒、誡勉談話等四種措施均適用于“有職務違法但情節較輕的”情形,那么在個案中是擇一適用,還是可以合并適用?有觀點認為可同時適用于某一職務違法行為。筆者不同意此觀點,原因包括:一方面,四種處置措施可否自由組合使用?考慮到這些措施即便在黨內規定中也不適合自由合并使用,更不用說上升為國家法律后,上述各措施之間的概念、適用條件應該更為明晰,方可確保制度的有效執行;合并使用則模糊了對某一職務違法行為究竟哪個是有效舉措的問題。另一方面,如果談話提醒、批評教育等措施合并使用,則與監察法第四十五條第一款其他部分的規定不相協調,如第二項規定,“對違法的公職人員……作出警告、記過、記大過……等政務處分決定。”針對某一職務違法行為,原則上只能給予警告、記過等一種政務處分。因此,針對某一情節較輕的職務違法行為,也應選擇適用談話提醒、誡勉談話等一種措施。

“談話提醒”與“提醒談話”的區別。在國家監察體制改革的背景下,對監察法相關規定進行理解和分析時,需要回溯規定的黨內法規淵源及其發展,方可準確理解其核心要義。在此基礎上,根據黨內監督條例規定,思想、作風、紀律等方面苗頭性、傾向性問題的情況適用提醒談話,而根據黨內監督條例和監察法規定,談話提醒(以及誡勉談話)適用于輕微違紀或情節較輕的職務違法,由此,在“提醒談話(無違紀)——談話提醒、誡勉談話等(輕微違紀/違法)——黨紀/政務處分(違紀/違法)——觸犯刑律”之間劃定了各自的適用范圍。因此,那種將《紀檢監察機關監督執紀“四種形態”統計指標體系(試行)》“第一種形態”指標中只提及提醒談話而未包括談話提醒理解為兩者是同義的觀點似乎是不成立的。否則就很難理解,《中國共產黨黨內監督條例(試行)》修訂時要將原先苗頭性問題適用誡勉談話改為適用提醒談話,而將誡勉談話適用于輕微違紀的情況。如此理解談話提醒,有助于解決因混用所導致的難題,也有助于紀法協調銜接。

(董開星 作者單位:上海市長寧區紀委監委)

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